Na segunda parte do seminário, no último dia 25 de setembro, a presidente da ANOREG/SP Patricia André de Camargo Ferraz proferiu palestra sobre regularização fundiária no registro público. Confira em próxima edição.


No último dia 18 setembro, o auditório Queiroz Filho na sede do Ministério Público de São Paulo ficou lotado para a primeira parte do seminário Regularização Fundiária. O evento é realizado pela parceria entre Procuradoria Geral de Justiça (MPSP), Escola Superior do Ministério Público (ESMP), Poder Judiciário (TJSP), Escola Paulista da Magistratura (EPM), Secretária de Estado de Habitação, Secretária da Justiça e da Cidadania, Associação dos Notários e Registradores do Estado de São Paulo (ANOREG/SP) e Associação dos Registradores Imobiliários de São Paulo (ARISP), com o apoio da Associação Paulista do Ministério Público.

Autoridades do Executivo, Judiciário e Ministério Público prestigiam evento


Participaram da solenidade de abertura do evento as seguintes autoridades: Fernando Grella Vieira, procurador-geral de Justiça do Estado de São Paulo; Luiz Antônio Guimarães Marrey, secretário de Estado da Justiça e da Defesa da Cidadania; Lair Alberto Soares Krähenbühl, secretário de Estado da Habitação; Mário de Magalhães Papaterra Limongi, diretor do Centro de Estudos e Aperfeiçoamento Funcional da Escola Superior do Ministério Público de São Paulo; desembargador Gilberto Passos de Freitas, do Tribunal de Justiça de São Paulo; Eduardo Dias de Souza Ferreira, coordenador da área de Direitos Humanos do Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Justiça Cíveis e de Tutela Coletiva, representando a coordenadora-geral Vânia Maria Ruffini Penteado Balera; juiz de Direito Luis Paulo Aliende Ribeiro, titular da 4ª Vara da Fazenda Pública da capital; Sérgio Jacomino, registrador de imóveis na capital, diretor da Uniregistral, representando a presidente da ANOREG/SP Patricia André de Camargo Ferraz; e Flauzilino Araújo dos Santos, presidente da Associação dos Registradores Imobiliários de São Paulo, ARISP.

Discussão da lei de regularização fundiária com a profundidade que a questão merece

O procurador-geral de Justiça Fernando Grella Vieira abriu o evento falando da expectativa do Ministério Público do Estado de São Paulo de que o seminário traga relevante contribuição para uma questão de âmbito nacional como a regularização fundiária.

"Ao reunir autoridades e estudiosos do tema, operadores do direito e registradores imobiliários, este evento vai amadurecer as discussões sobre a nova lei de regularização fundiária, tendo sempre em vista as funções sociais previstas na Constituição federal e no Estatuto da Cidade. Tenho a convicção de que este seminário resultará em significativo avanço na questão fundiária urbana, com o necessário enfoque na regularização sustentável, levando em consideração a dignidade e o bem-estar dos ocupantes, mas também as diretrizes de habitabilidade, respeito ao meio ambiente e cidadania que o Estatuto da Cidade preconiza."

"A regularização fundiária não trata de simples registro documental, mas implica remover famílias alojadas em áreas de risco, proporcionar mobilidade urbana e garantir a preservação de recursos naturais, especialmente nas áreas de preservação permanente urbanas, de forma a evitar que as cidades se transformem em selvas de pedra com todas as consequências conhecidas para a qualidade de vida de seus ocupantes."

"O Ministério Público de São Paulo está permanentemente atento ao problema e buscou contribuir com o projeto da nova lei de regularização fundiária. Uma comissão formada por promotores de justiça, de habitação, urbanismo e meio ambiente, criada por esta Procuradoria Geral de Justiça, formulou 27 propostas de aprimoramento durante a tramitação da MP 459, as quais em momento posterior foram quase todas acolhidas pelo Grupo Multi-institucional que promove este seminário. Os membros desse grupo, a convite do Centro de Apoio Operacional de Direitos de Tutela Coletiva do MPSP passaram a se reunir periodicamente com o coordenador da área de Habitação e Urbanismo, com ordem da Procuradoria Geral de Justiça e com o escopo de buscar um posicionamento conjunto sobre a regularização fundiária."

"Além disso, estava sendo finalizado, para ser disponibilizado a todos os promotores de justiça, um manual com todos os passos da regularização fundiária quando surgiu a MP 459, que depois foi convertida na lei 11.977 de regularização fundiária, razão da suspensão dos trabalhos da comissão que serão retomados em breve. O tema também está sendo discutido nas reuniões que o Centro de Apoio Operacional Cível e de Tutela Coletiva vem realizando em todas as áreas regionais do MP. Nessa iniciativa batizada de CAO Itinerante há sempre a presença de representantes do programa estadual de regularização fundiária de núcleos habitacionais que detalham o programa Cidade Legal, estimulando a adesão das prefeituras a esse amplo e importante projeto de regularização fundiária."

"A discussão da nova lei de regularização fundiária terá a profundidade que a questão merece graças ao trabalho sério que todos os expositores desenvolvem diariamente a respeito da questão e ao amplo conhecimento técnico que têm sobre a matéria. Desejo a todos os participantes um excelente seminário e que as conclusões dessa discussão tão ampla possam efetivamente contribuir para a solução eficiente, ágil e socialmente responsável da questão fundiária urbana."

Uma boa solução para o registro da regularização de imóveis de baixa renda

Para o secretário de Estado da Justiça e da Defesa da Cidadania Luiz Antônio Guimarães Marrey, a regularização fundiária é uma questão de direitos humanos e de cidadania.

"A importância do tema está demonstrada por esta platéia repleta de profissionais, técnicos e secretários de habitação de outras cidades. É um tema de direitos humanos e de cidadania. A Fundação Instituto de Terras do Estado de São Paulo (Itesp) também participa da regularização fundiária por meio do programa Minha Terra, em parceria com municípios, mediante convênios com trinta cidades. Desde 2007, foram entregues mais de sete mil títulos de propriedade nessas diversas cidades. Recentemente, fizemos a entrega de dois mil títulos em Itu. É necessário ressaltar a felicidade das pessoas beneficiadas, que em face de um título passível de ser registrado passam a ter um sentimento de cidadania plena, além das evidentes vantagens que a regularização dessas áreas representa para a economia."

"A organização deste evento se revela absolutamente necessária. Temos uma lei nova que precisa ser estudada e, ao mesmo tempo, temos aqui todos os parceiros que tratam desse assunto: poder Judiciário, Ministério Público, representantes de cidades, da fundação Itesp, da secretaria da Habitação, dos registradores. Eu reitero a importância que foi termos conseguido chegar a uma boa solução para que pudéssemos diminuir o custo do registro dessa regularização de imóveis de baixa renda e regularização fundiária feita pelo Itesp, uma vez que todos os setores demonstraram sensibilidade para resolver esse problema."

"Espero que tenham um bom evento e que na grandeza dos problemas de São Paulo tenhamos também a grandeza de soluções que possam ser adotadas para todo o país.

Trabalho conjunto por uma política de regularização fundiária

Lair Krähenbühl, Secretário de Estado da Habitação propôs uma parceria do estado com o Ministério das cidades em proveito da regularização fundiária.

"Eu quero passar para os senhores, muito rapidamente, a gravidade da questão da regularização fundiária em nosso estado. O governador José Serra, recém-empossado, me pediu um histórico de imóveis irregulares na CDHU. Na época, dos 450 mil imóveis da CDHU 155 mil eram irregulares. As pessoas acabavam de pagar as prestações e não tinham sua legalização: o próprio Estado dava o mau exemplo. O governador resolveu, então, corajosamente, legalizar a situação. Com o programa Cidade Legal já temos mais de 1,2 milhão de imóveis conveniados através de convênios feitos com 196 municípios, sendo que mais 55 municípios assinarão convênio no próximo dia 23. Já regularizamos 35 mil imóveis da CDHU. Não entregamos um empreendimento que não tenha caminhado para a legalização. Essa é uma determinação corajosa do governador e é fundamental. É assim que acreditamos que as parcerias vão se consumar. Vamos trabalhar juntos e definir uma política que o Ministério das Cidades possa contemplar."

Regularização Fundiária: conceitos e inovações legislativas

Celso Santos Carvalho, Ivan Carneiro Castanheiro, Rosângela Staurenghi e José Carlos de Freitas

Participaram do primeiro painel, sobre conceitos e inovações legislativas para a regularização fundiária: Ivan Carneiro Castanheiro, promotor de Justiça, coordenador da área de Habitação e Urbanismo do Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Justiça Cíveis e de Tutela Coletiva do MPSP e coordenador dos trabalhos do seminário; Celso Santos Carvalho, diretor de Assuntos Fundiários Urbanos do Ministério das Cidades; Rosângela Staurenghi, promotora de Justiça de Habitação e Urbanismo de São Bernardo do Campo; e José Carlos de Freitas, promotor de Justiça de Habitação e Urbanismo da capital.

O promotor Ivan Carneiro Castanheiro agradeceu a contribuição das instituições que compõem o Grupo Multi-institucional de Regularização Fundiária para a reunião dos responsáveis pelos trabalhos de regularização fundiária no mesmo debate, visando a uma solução que contemple dignidade às pessoas, preservação do meio ambiente, totalidade de vida e bem-estar com requisitos urbanísticos. “Nosso desafio deve ser o de buscar a regularização fundiária não somente na obtenção de um título – que é sem dúvida nenhuma algo muito importante que vai dar segurança jurídica às pessoas, que vai lhes dar um endereço. Mas regularização fundiária vai além dessa questão: é adequar a cidade, que não foi planejada em alguns pontos, conseguir trazer para esse aglomerado urbano um pouco de ordem, um pouco de manutenção de qualidade sem esquecer a questão ambiental”, lembrou.

Política de regularização fundiária do governo federal: moradia legal, política de locação social e regularização de assentamentos informais

Celso Santos Carvalho, diretor de Assuntos Fundiários Urbanos do Ministério das Cidades apresentou as concepções que movem o governo federal no desenvolvimento de sua política de regularização fundiária.

"O governo federal instituiu o programa Papel Passado de apoio à regularização fundiária em todo o Brasil. Esse programa parte de um diagnóstico básico: a irregularidade fundiária urbana é produto da impossibilidade de acesso por parte da grande maioria da população pobre do país a uma mercadoria denominada moradia. Isso faz com que a irregularidade seja uma característica estrutural de nossas cidades, portanto combater a irregularidade fundiária significa construir outro modelo de cidade."

"Na nossa visão o processo de irregularidade não é somente fruto da falta de fiscalização do poder público, nem da manipulação da pobreza por políticos. Essas questões existem, mas são marginais no processo. O problema é estrutural, econômico, e tem que ser debatido claramente e assumido como um problema que deve ser resolvido por nossa sociedade. Somente uma parcela pequena da população tem acesso à moradia legal, o que nos leva a pensar: uma política extensiva de remoções, além de socialmente injusta, é possível? Remover para onde? A sociedade tem que assumir o desafio de superar o passivo social nas nossas cidades. O passivo social e o passivo ambiental vão dar no mesmo lugar. As áreas ambientais que deviam prover um serviço essencial para todos nós são as áreas onde os pobres estão morando e onde o passivo social está instalado. Esse é o nosso desafio: como superar isso?"

"Temos duas grandes linhas de ação. Em primeiro lugar é necessário produzir moradia legal para nossa população de mais baixa renda. O Ministério das Cidades, por intermédio do Conselho Nacional das Cidades, está terminando a proposição do Plano Nacional de Habitação, que deve ser apresentado em outubro, com uma proposta de ação para 20 anos. Enfim, é preciso construir conjuntamente uma política nacional de habitação de interesse social."

"É necessária uma intervenção pública no mercado fundiário de terras. O mercado privado de terras não dá conta de atender à demanda de moradia de interesse social. O Estatuto da Cidade trouxe instrumentos que permitem a intervenção no mercado privado de terras no sentido de fazer valer a função social da propriedade. Sem terra legal não se constrói habitação popular. É preciso investir em produção de moradias, garantindo subsídios e um fundo de seguro que permita que os pobres tenham acesso a financiamento. O Programa Minha Casa, Minha Vida, proposto pela MP 459, transformada na lei 11.977, cria as condições para a construção de um milhão de moradias, estabelecendo fontes de recursos e um fundo segurador para possibilitar que a população com renda mensal de três a dez salários mínimos tenha acesso ao financiamento."

"É preciso ainda colocar em debate uma política de locação social, entender a moradia social como um serviço público. O Conselho das Cidades editou uma resolução em sua última reunião, propondo a constituição do serviço público de moradia social. O serviço de moradia no Brasil sempre foi pautado pelo acesso à propriedade. Acho que essa é uma questão importante, mas, para conseguir atender a todos, temos de construir também um programa nacional de locação social entendendo a moradia como um serviço público a ser prestado para quem não tem recursos para adquirir ou para locar no mercado formal."

"Numa segunda linha de ação é preciso regularizar os assentamentos informais. Nós concordamos com os representantes do governo do estado de São Paulo que a regularização é de domínio, de propriedade, de posse, mas também é uma regularização urbanística, envolvendo as questões de infraestrutura urbana, de acesso aos serviços públicos e a questão ambiental."

O programa de regularização fundiária tem, no Brasil, a tarefa de tratar de 18 milhões de moradias. O programa Papel Passado – monitoramento de 2003 a 2009 – mostra que temos no Brasil 1,7 milhão de famílias em processo de regularização, das quais 19% já conseguiram seu título e apenas 6% foram registrados em cartório. O objetivo do programa federal, portanto, é fomentar a ampliação e eficiência dos processos de regularização no país por meio de capacitação de agentes locais, ampliação dos investimentos e com a remoção dos obstáculos legais. No que diz respeito aos investimentos públicos, estão sendo investidos R$ 12 milhões em urbanização de favelas com obrigatoriedade de regularização fundiária. E na remoção de obstáculos legais foram editadas: a MP 458, convertida na lei 11.952, que trata da regularização fundiária na Amazônia, e a MP 459, transformada pelo Congresso na lei 11.977 que, no capítulo 3, traz normas nacionais para regularização fundiária urbana.”

"É nossa concepção que o papel preponderante na regularização fundiária é do município, cabendo ao estado e União apoiar o município."

Trabalho coletivo sobre regularização fundiária ultrapassou o âmbito do MPSP

Ivan Carneiro Castanheiro, promotor de Justiça, coordenador da área de Habitação e Urbanismo do Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Justiça Cíveis e de Tutela Coletiva e coordenador dos trabalhos do seminário, relatou o trabalho do MPSP com a regularização fundiária.

"Antes de surgir a lei já havia no Ministério Público a preocupação de tentar uniformizar os procedimentos internamente. A Procuradoria Geral de Justiça criou uma comissão para elaborar um manual de regularização fundiária que uniformizasse procedimentos. Paralelamente, trabalhávamos num projeto de lei que tramita desde 2000, relativo à nova disciplina de uso e parcelamento do solo, que se propõe a substituir a lei 6.766/79. Enquanto encaminhávamos essas propostas fomos surpreendidos com a MP 459, que em resumo era um dos capítulos da regularização fundiária prevista no PL 3.057. O doutor Fernando Grella Vieira determinou a criação de uma comissão para estudar a nova medida provisória e eventuais sugestões, surgindo esse trabalho coletivo a respeito da regularização fundiária que ultrapassou o âmbito interno do Ministério Público. Ao término desse trabalho foram oferecidas à Câmara 27 propostas para o aprimoramento dessa medida provisória, relativas ao capítulo 3 da regularização fundiária. As medidas não foram acolhidas na Câmara e foram condensadas em 16 propostas apresentadas ao Senado federal, e também não foram acolhidas. As 27 propostas foram discutidas, então, com todos os agentes envolvidos com regularização fundiária no estado, incluindo os registradores, por meio da ANOREG/SP e ARISP."

"As propostas foram debatidas no âmbito do Grupo Multi-institucional, já com o objetivo de realizar este seminário, para que pudéssemos apresentar aos senhores uma concepção baseada na experiência dessas instituições com regularização fundiária que servisse de norte à efetiva implantação dessa regularização. O objetivo principal é a difusão das noções sobre regularização fundiária que vamos procurar passar sempre com o escopo de aprimorar a lei. A lei 11.977 era necessária, tem diversos aspectos positivos, mas precisa de algumas correções de rumo para que, efetivamente, garanta bem-estar sem olvidar a proteção ambiental e a qualidade da vida urbana.”

"O estudo, bem como este seminário, tem um objetivo mais direto que é servir de norte aos atores diretos da regularização: juízes de Direito, na qualidade de juízes corregedores, que vão deferir a regularização; promotores de justiça de habitação e urbanismo de registros públicos que vão emitir pareceres; e os registradores públicos, por onde começa esse processo de regularização, depois de elaborados todos os planos, e termina, com o registro final e abertura de matrícula individual para cada um dos lotes.

A regularização fundiária inserida em contexto normativo urbanístico e constitucional

A promotora de Justiça de Habitação e Urbanismo, Rosângela Staurenghi, abordou a regularização fundiária no contexto mais amplo da propriedade inserida no conjunto da cidade, e falou de sua experiência com regularização em áreas de mananciais na cidade de São Bernardo do Campo.

"Regularização fundiária, literalmente, é regularizar terrenos. Mas a regularização fundiária que vamos trabalhar neste seminário não é mais somente a regularização de terrenos. A regularização fundiária se insere num contexto normativo urbanístico e constitucional. Em função desse contexto ela mudou, não é mais só regularização do domínio. Regularizar é colocar um imóvel, a propriedade, de acordo com todas as normas, mas num contexto de cidade."

"Qual a natureza jurídica da regularização fundiária? Regularização fundiária é um instrumento político e jurídico de política urbana, como dispõe o Estatuto da Cidade. Qual o objetivo da política urbana? É ordenar as funções sociais da cidade e garantir o bem-estar dos moradores de acordo com diretrizes estabelecidas no EC (art. 2º). E a primeira diretriz é garantir o direito à cidade sustentável, o que significa o equilíbrio das dimensões econômicas, ambientais e sociais, com a participação das pessoas em colaboração às iniciativas pública e privada.”

"Todos os elementos do desenvolvimento sustentável estão no art. 2º do Estatuto da Cidade. A regularização fundiária também tem que seguir essas diretrizes, por isso falamos tanto nas questões ambientais e urbanísticas da regularização. Se o objetivo é a cidade sustentável, então temos de trazer essas diretrizes da sustentabilidade para a regularização. É por isso que muitas vezes vamos ver o termo regularização fundiária sustentável.”

"Regularização fundiária sustentável é aquela que observa não somente o patrimônio, a regularização do título de domínio, a regularização da propriedade no sentido mais patrimonial na área de direito civil antiga, mas também as questões ambientais e sociais. Mas não é só isso, temos de trazer para a regularização fundiária a gestão democrática com a participação das pessoas beneficiadas e da sociedade."

"Além desse conceito novo de regularização fundiária sustentável que decorre da interpretação das diretrizes do EC, o conceito de propriedade também mudou no Código Civil, que traz algumas características da nova propriedade para conformar o direito da propriedade. Hoje não existe mais o reconhecimento da propriedade privada que não atenda questões ambientais, que não atenda a lei, que não atenda a proteção ambiental, o patrimônio histórico.”

"A regularização começa com a identificação da irregularidade de domínio da gleba, porque vamos tratar de regularização do ponto de vista coletivo. É feito o plano de regularização. De acordo com o diagnóstico feito, esse plano é registrado e a partir daí as pessoas recebem os títulos individuais. A regularização fundiária é principalmente um benefício para a cidade porque vai integrar o assentamento à cidade sustentável e, como consequência final do processo, teremos a titulação individual."

"Na minha experiência em São Bernardo, começamos a usar termo de ajustamento de conduta para resolver alguns conflitos ambientais e de afetação em áreas de mananciais. Descobrimos que o processo de discussão do termo foi essencial para que os moradores compreendessem o direito e dever de cada um, do município, etc. O resultado foi muito bom porque a população passou a ser um fiscal da qualidade da intervenção que o município fez. Aqueles moradores não eram somente infratores, mas estavam desempenhando um papel social muito importante na recuperação ambiental e com isso conseguimos reduzir o conflito e a resistência que existia para as intervenções em área de proteção aos mananciais."

O que, como e por que regularizar?

José Carlos de Freitas, promotor de Justiça de Habitação e Urbanismo da capital, formulou vários questionamentos sobre regularização fundiária para os quais ofereceu as devidas respostas durante sua exposição.

O que regularizar?

"A ocupação de área de mananciais é um retrato do Brasil. A recente lei 11.977 traz alguma receita básica e define como objeto de regularização "os assentamentos irregulares de áreas privadas e públicas" (art. 47, inciso VI). Essa regularização é feita para atender duas finalidades: a camada da população de baixa renda, a chamada regularização fundiária de interesse social (art. 47, inciso VII) e a regularização fundiária específica para a população que não seja de baixa renda (art. 47, inciso VIII).”

Por que regularizar?

"Primeiro, por razão de uma fundamentação constitucional. 1) A Constituição federal, em seu art. 1º, inciso III, traz como fundamento da República Federativa do Brasil tutelar a dignidade da pessoa humana. 2) O art. 3º traz como objetivo fundamental da República construir uma sociedade solidária: erradicar a pobreza, a marginalização e as desigualdades sociais; 3) O Estatuto da Cidade traz diretrizes sobre as quais se assenta todo o planejamento urbano. O art. 2º fala no direito a uma cidade sustentável, na necessidade de se corrigir as distorções do desenvolvimento urbano desordenado (inciso III), e lá está também a premissa da regularização fundiária (inciso XIV).”

Como regularizar?

"A lei 11.977 traz alguns legitimados no seu art. 50: não somente o poder público, mas as associações, entidades voltadas para o desenvolvimento urbano, para a regularização fundiária. É preciso um projeto para regularizar, mas é possível reduzir o percentual de áreas públicas (art.52) e flexibilizar os lotes, desde que o município tenha uma legislação específica e de acordo com a concepção das Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis).”

Quem paga a conta?

"Quem deve pagar essa conta, além do poder público, é o proprietário que deixa sua propriedade ociosa, que permitiu uma invasão ou um loteamento em sua área, ou que loteou essa área em parceria; é o loteador que não necessariamente é o proprietário dessa gleba. A responsabilidade também é dos corretores de imóveis, que vendem lotes para a população de baixa renda; das empresas imobiliárias; dos engenheiros, arquitetos e advogados, que colaboram com elaboração de plantas, contratos, recebimentos em prestações. Estou falando tudo isso com base na jurisprudência. Temos também os agentes públicos que se omitem, deliberadamente ou não, na fiscalização e que não impedem esse tipo de ocupação."

E a questão da discricionariedade administrativa?

"Não podemos mais tomar por base os paradigmas e institutos que aprendemos na faculdade de direito, uma faculdade que tem um currículo civilista voltado para o direito civil, basicamente, ou baseado em institutos envelhecidos do direito administrativo. Hoje temos um direito urbanístico que tem previsão constitucional, tem princípios e regras. Não vou afirmar que o prefeito não tem poder discricionário, mas teremos de rever esse padrão de comportamento."

"No Brasil, morre uma criança de zero a 4 anos a cada 96 minutos por falta de saneamento básico (informação de 2000)."

CNJ: Fórum de Conflitos Fundiários criará instrumentos para mais eficácia nas decisões

Instalação do Fórum Nacional Fundiário em Brasília (Foto: C. Petelinkar)

No segundo painel, o juiz Marcelo Martins Berthe, auxiliar da presidência do Conselho Nacional de Justiça, falou sobre a criação do Fórum Nacional para Monitoramento e Resolução dos Conflitos Fundiários Rurais e Urbanos, instituído pela Portaria nº 491 do CNJ, visando à instrumentalização do poder Judiciário para mais eficácia nas decisões relativas à regularização fundiária.

"Sabemos da importância dessa questão para o Estado, como por exemplo, o desenvolvimento econômico a partir da regularização. Mas antes de tudo, a importância da moradia como direito humano é essencial para a estruturação da família e sua inserção na economia formal."

"As questões fundiárias agrárias não são menores, no Brasil, que as urbanas. É preciso que o Judiciário encontre meios ágeis e eficazes de pacificação de questões que envolvem terras quilombolas e indígenas, conflitos entre fazendeiros e ocupantes, trabalhadores rurais que ocupam áreas ociosas e não produtivas. Além disso, o fórum trata também da questão do trabalho degradante, análogo ao trabalho escravo, ainda muito existente no país afora."

"De outro lado, a preocupação é com os registros públicos, principalmente o Registro de Imóveis, que tem a grave missão de levar adiante essa reforma. Em muitos rincões do país ainda não se chegou sequer à instalação do modelo constitucional de Registro de Imóveis. O estado de São Paulo está na vanguarda nessa área, e hoje é exemplo de que os registros de imóveis podem dar excelente contribuição para reconstruir, ou melhor, para construir essa grande obra que é a regularização fundiária e a pacificação nacional no campo e na cidade, como pretendemos."

"Quando da instalação do Fórum Nacional para Monitoramento e Resolução dos Conflitos Fundiários Rurais e Urbanos, em Brasília, foram produzidas cinqüenta propostas que podem ser acessadas no portal especialmente criado para essa divulgação.”

"Depois da instalação foi criado o Comitê Executivo do Fórum Nacional Fundiário, que dirige os trabalhos do fórum. O que se pretende com isso? Agregar a magistratura nacional nos segmentos envolvidos - Justiça federal, estadual e do trabalho -, bem como os respectivos ministérios públicos - dos estados, federal e do trabalho -, para que todos possam pensar juntos em soluções que agilizem e que deem mais eficácia à prestação jurisdicional nessa área. Para isso o fórum está buscando debater o assunto com os poderes Legislativo e Executivo - nas áreas de habitação, meio ambiente, cidadania - com o Incra e com a Funai."

"O Comitê Executivo decidiu por um encontro nacional anual, pelo menos. O I Encontro do Fórum Nacional Fundiário será realizado entre os dias 29 de setembro e 1º de outubro de 2009, em Campo Grande-MS. As inscrições são gratuitas e podem ser feitas pelo e-mail forumfundiario@cnj.jus.br. O programa conta com a participação de grandes especialistas da área. No entanto, o fórum não se restringe a discutir e apresentar propostas. Já temos resultados como a criação de órgãos especializados na Justiça federal, estadual, defensoria pública. Além disso, fizemos uma verdadeira expedição ao estado do Pará, onde sabemos que os problemas são enormes nessa área fundiária rural. Viajamos até lá com uma equipe de juízes e de profissionais delegados concursados de Registro de Imóveis de São Paulo que nos ajudaram a identificar as necessidades que existem e que ainda precisam ser corrigidas, o que impressionou a todos nós. O relatório já está pronto e em breve deve apresentar os resultados desse nosso primeiro trabalho concreto de tentar fazer a regularização de títulos para evitar conflitos fundiários e fraudes.”

"O objetivo do CNJ com a criação do Fórum Nacional para Monitoramento e Resolução dos Conflitos Fundiários Rurais e Urbanos é conseguir aglutinar diferentes segmentos profissionais para produzir o debate de questões tão cruciais, difíceis e antigas no Brasil".

"Hoje é um momento feliz porque vemos de todos os lados preocupações convergindo nessa mesma direção, partindo do Ministério Público, do Ministério das Cidades, do Judiciário - uma produção mais proativa, saindo dos gabinetes para criar um fórum e trazer para a discussão todas essas questões."

"Aproveito a oportunidade para convidar todos os interessados a se inscreverem no site do fórum para debater esses temas.”

Vontade política e uma nova lei para a regularização fundiária

O terceiro painel do seminário Regularização Fundiária foi dedicado aos instrumentos para a regularização do domínio – demarcação urbanística, legitimação de posse e usucapião. O juiz de Direito Luis Paulo Aliende Ribeiro, titular da 4ª Vara da Fazenda Pública da capital, abordou a importância da lei 11.977 para a regularização fundiária.

"Desde a Constituição de 1988, o Ministério Público movia ações públicas para que o Judiciário viesse a compelir o poder público a tomar as medidas necessárias para a regularização das invasões de mananciais e ocupações de áreas públicas. Faltava vontade política, por isso a situação melhorou muito. Hoje existe interesse em se fazer a regularização fundiária. São editadas medidas, cartilha do governo do estado, ou seja, existe vontade política e uma nova lei para tratar do assunto."

"No entanto, todas as ações devem ser pautadas pelo respeito ao estado de direito, aos direitos, às garantias individuais e coletivas, aos interesses difusos, à lei, ao direito de propriedade e ao princípio da universalidade da Justiça."

"Não é possível afastar os dois grandes empecilhos a uma atuação rápida e simples: o respeito às normas ambientais e urbanísticas com as quais o Ministério Público vem trabalhando e o Judiciário, que ficou ausente da discussão e cujos membros pouco sabem do assunto. Será que o melhor é afastar os dois entes e deixar tudo no âmbito do município e do estado? Acho que a segurança jurídica deve ser mais bem observada. Não é minha intenção defender interesses institucionais do Judiciário, mas transferência de propriedade - retirar o direito de um cidadão e passar para outro - sem processo judicial é ferir de morte o estado de direito. Direitos não se transmitem por atos administrativos. Uma das tarefas mais difíceis para nós, que estando no Judiciário vamos atuar na função de corregedoria, é saber que ali quem atua está despido de jurisdição, ou seja, muito do que se pode fazer com jurisdição não se pode fazer na função administrativa."

"A segurança jurídica tem de ser preservada sob pena de se iniciar muita coisa que depois venha a ser desfeita por decisão judicial porque alguém foi buscar o reconhecimento de um direito seu que foi retirado sem o devido processo judicial. E quando digo isso, não quero perder nada do que se encontra nessa lei, a ideia é melhorá-la mais ainda até por lei posterior, uma vez que a transferência da propriedade não pode ser feita por meio de ato administrativo."

"As autoridades que participaram da abertura ressaltaram que o cidadão quer título, o cidadão quer registro, o cidadão quer ser proprietário. Portanto, todos nós temos de trabalhar conjuntamente para que depois de todo esse processo o cidadão saia proprietário de alguma coisa e não com um mero papel."

"A lei 11.997/09 define o que é regularização fundiária.”

"Art. 46.  A regularização fundiária consiste no conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam à regularização de assentamentos irregulares e à titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado." 

"Outro ponto a ser lembrado é a questão da discricionariedade. O plano diretor é um instrumento legal que dá transparência à atividade política e que demonstra quais serão as medidas de longo prazo. A identificação do que vai ser feito no plano diretor é algo que já poderia dar muita segurança jurídica."

"Instrumentos: demarcação urbanística (art. 47, incisos III e IV)."

"III - demarcação urbanística: procedimento administrativo pelo qual o poder público, no âmbito da regularização fundiária de interesse social, demarca imóvel de domínio público ou privado, definindo seus limites, área, localização e confrontantes, com a finalidade de identificar seus ocupantes e qualificar a natureza e o tempo das respectivas posses;" 

"IV - legitimação de posse: ato do poder público destinado a conferir título de reconhecimento de posse de imóvel objeto de demarcação urbanística, com a identificação do ocupante e do tempo e natureza da posse;"

"No artigo 60 há a seguinte previsão."

"Art. 60.  Sem prejuízo dos direitos decorrentes da posse exercida anteriormente, o detentor do título de legitimação de posse, após 5 (cinco) anos de seu registro, poderá requerer ao oficial de registro de imóveis a conversão desse título em registro de propriedade, tendo em vista sua aquisição por usucapião, nos termos do art. 183 da Constituição Federal.”

"Onde vamos encontrar pontos que precisam de mais estudo? Como todo direito administrativo moderno, a atividade de regularização fundiária deve seguir os fundamentos constitucionais e ser pautada por princípios: segurança jurídica, dignidade da pessoa humana e interesse público, mas não como mera retórica."

"A lei 11.997/09 fixa princípios específicos para a regularização fundiária.”

"Art. 48.  Respeitadas as diretrizes gerais da política urbana estabelecidas na Lei n^o 10.257, de 10 de julho de 2001, a regularização fundiária observará os seguintes princípios: 

I – ampliação do acesso à terra urbanizada pela população de baixa renda, com prioridade para sua permanência na área ocupada, assegurados o nível adequado de habitabilidade e a melhoria das condições de sustentabilidade urbanística, social e ambiental; 

II – articulação com as políticas setoriais de habitação, de meio ambiente, de saneamento básico e de mobilidade urbana, nos diferentes níveis de governo e com as iniciativas públicas e privadas, voltadas à integração social e à geração de emprego e renda;

III – participação dos interessados em todas as etapas do processo de regularização; 

IV – estímulo à resolução extrajudicial de conflitos; e 

V – concessão do título preferencialmente para a mulher.”

"O art. 49 apresenta disposição muito interessante que permite ao município, respeitado o disposto nessa lei 11.977/09 e no Estatuto da Cidade, dispor sobre o procedimento de regularização fundiária em seu território.” 

"Como isso vai ser feito? Há um projeto de regularização que será apresentado pelos legitimados previstos nos incisos I e II do art. 50: a União, os estados, o DF, os municípios e, também, pelos beneficiários, individual ou coletivamente; cooperativas habitacionais, associações de moradores, fundações, organizações sociais, organizações da sociedade civil de interesse público ou outras associações civis que tenham por finalidade atividades nas áreas de desenvolvimento urbano ou regularização fundiária." 

"Aqui há um detalhe importante: o poder público pode ser o coagente, que vai promover a regularização fundiária, ou a autoridade que vai receber o projeto elaborado pelos demais legitimados.

"À semelhança do que ocorre com o Ministério Público, o município também pode atuar como parte ou fiscal da lei, o que leva ao primeiro questionamento: quando o poder promove a regularização fundiária ele também é fiscal da lei? Ele pede e autoriza o que está fazendo? Confunde-se na mesma pessoa jurídica de direito público o requerente e aquele que autoriza, que licencia?"

"Art. 51.  O projeto de regularização fundiária deverá definir, no mínimo, os seguintes elementos: 

I – as áreas ou lotes a serem regularizados e, se houver necessidade, as edificações que serão relocadas; 

II – as vias de circulação existentes ou projetadas e, se possível, as outras áreas destinadas a uso público; 

III – as medidas necessárias para a promoção da sustentabilidade urbanística, social e ambiental da área ocupada, incluindo as compensações urbanísticas e ambientais previstas em lei; 

IV – as condições para promover a segurança da população em situações de risco; e 

V – as medidas previstas para adequação da infraestrutura básica.”

"Feito o projeto de regularização fundiária (art. 51) será lavrado um auto de demarcação urbanística instruído com planta; memorial descritivo da área a ser regularizada; planta de sobreposição do imóvel demarcado com a situação da área constante no registro de imóveis; certidão da matrícula ou transcrição da área a ser regularizada, emitida pelo registro de imóveis, ou, diante de sua inexistência, das circunscrições imobiliárias anteriormente competentes (art. 56)."

"§ 2^o  Na possibilidade de a demarcação urbanística abranger área pública ou com ela confrontar, o poder público deverá notificar previamente os órgãos responsáveis pela administração patrimonial dos demais entes federados, para que informem se detêm a titularidade da área, no prazo de 30 (trinta) dias.”

"Como é que eu sei que uma área é de propriedade do patrimônio público, se as áreas afetadas de uma forma ou de outra não ingressam no Registro de Imóveis? Como vou saber se tenho o dever de notificar o titular do patrimônio público se não sei se aquela área pertence ou não a ele?"

"Outra coisa. O auto de demarcação urbanística será levado ao Oficial de Registro de Imóveis (art. 57) para que essa demarcação urbanística seja averbada na matrícula da área a ser regularizada. E, no parágrafo 5º, outra regra que me assusta."

"§ 5^o  Não havendo matrícula da qual a área seja objeto, esta deverá ser aberta com base na planta e no memorial indicados no inciso I do § 1^o do art. 56.”

"Os requisitos para abertura de matrícula de acordo com a Lei de Registros Públicos são: título e registro anterior. É dispensado o registro anterior? Não havendo matrícula suspende-se o registro e abre-se uma matrícula nova com base num título, que, se for trazido pelo poder público legitimado para propor a medida será um título unilateral? Onde fica a segurança jurídica? Onde fica a segurança dos registros públicos com uma medida como essa?"

"Depois de algum tempo, vai se fazer uma averbação. No caso de matrícula única, dá para fazer. E se a área demarcada abranger vários pedaços de áreas com matrículas diferentes? Averba-se tudo numa matrícula única? São questões que podem ser solucionadas depois, no momento de tentar converter essas averbações em domínio. Como assentar aquilo? Como se fosse usucapião, como se fosse desapropriação judicial com uma prova originária de instituição da propriedade? Por que a usucapião, a discriminatória e a desapropriação judicial podem ser aceitas como forma originária de aquisição da propriedade? Por que a lei falou? Será? Não é por que passaram por um processo judicial por meio do qual foi feita a citação de todos os interessados, para dar efeito erga omnes para o decidido naquele processo? Naquele procedimento o direito foi trazido para dentro do Estado. Os direitos dos eventualmente prejudicados se derrogam e os títulos depurados por esse procedimento judicial têm natureza originária. Tanto que se a desapropriação na fase administrativa for objeto de abono, com lavratura de escritura de compra e venda, vai se respeitar o princípio da continuidade.”

"Acho que o instrumento [lei 11.977] é muito bom quando se tem exata definição de titularidade de toda a área objeto de regularização. No entanto, não me parece que seja uma receita que sirva para todo tipo de bolo. Ou seja, a nova lei é ferramenta para regularizar muita coisa. No entanto, não me parece que vá servir para remediar tudo. E não consigo aceitar o fato de se buscar uma solução apenas extrajudicial, uma vez que quando há direitos envolvidos é preciso se chegar até o órgão que foi pensado para garantir os direitos, que é o Judiciário. O direito de propriedade é um deles. Bastaria que houvesse alguma previsão que levasse esse trabalho todo para algum procedimento simples perante o Judiciário."

"A lei prevê que a notificação pelo registrador seja feita no endereço constante do Registro de Imóveis ou no endereço fornecido pela administração pública. O endereço constante do registro me parece que tem mais familiaridade com o que se faz com a obrigação tributária de manter o endereço atualizado. Mas é preciso uma lei, determinando que o proprietário deva manter atualizado seu endereço no Registro de Imóveis até para o caso de vir a ser questionada essa propriedade. Ou seja, é necessário dar ferramentas para o Judiciário simplificar seus procedimentos."

"Estamos vendo um empenho muito grande do governo do estado de São Paulo e do Ministério Público, mas é possível que todo esse trabalho se perca num processo judicial, porque o titular do domínio era alguém com alguma incapacidade e perdeu o direito em meio a essa discussão. Portanto, a segurança jurídica precisa ser observada."

"É preciso que o Judiciário entre nessa discussão